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來(lái)源: 中國電力新聞網(wǎng) 日期:18.07.09
把握關(guān)鍵點(diǎn) 深化改革再出發(fā)
——改革開(kāi)放以來(lái)我國電力體制改革之路觀(guān)察
電力是關(guān)系國計民生的重要基礎產(chǎn)業(yè)和公用事業(yè),也是國民經(jīng)濟重要組成部分和能源工業(yè)的中心。伴隨改革開(kāi)放,自20世紀80年代起,我國電力體制改革先后經(jīng)歷了集資辦電、政企分開(kāi)、廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)及深化改革的階段,以及以中發(fā)9號文發(fā)布為標志的新一輪電力體制改革。站在改革開(kāi)放再出發(fā)的歷史節點(diǎn),有必要對我國電力體制改革取得的經(jīng)驗再總結,對未來(lái)發(fā)展前景再展望。
我國電力體制改革的成功經(jīng)驗
回顧我國電力體制改革歷程,歸納起來(lái)有三方面特色經(jīng)驗值得銘記:堅持立足國情,形成了中國特色電改模式。國外推行電力體制改革都有自身政治體制、電力工業(yè)發(fā)展階段特征,我國沒(méi)有簡(jiǎn)單照搬照抄國外“破碎式”改革模式,而是采用“管住中間、放開(kāi)兩頭”的模式,保障了電力長(cháng)期持續可靠供應。目前我國裝機容量、電網(wǎng)規模和全社會(huì )用電量位居世界第一,已于2015年底全面解決無(wú)電人口用電問(wèn)題,無(wú)論從哪個(gè)角度衡量,都可以說(shuō)我國創(chuàng )造了電力工業(yè)的世界奇跡。
堅持問(wèn)題導向,找準突破口試點(diǎn)先行穩步推進(jìn)。2002年國發(fā)5號文出臺,通過(guò)“廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)、主輔分離”體制性變革,促進(jìn)電力行業(yè)凈產(chǎn)出水平提升11.2%,進(jìn)入發(fā)展快車(chē)道,基本滿(mǎn)足了“用上電”的需求。隨著(zhù)經(jīng)濟發(fā)展進(jìn)入新階段,2015年中發(fā)9號文出臺,在各方共識的基礎上有序、有效、穩妥推進(jìn)各項改革任務(wù),逐步擴大輸配電價(jià)改革試點(diǎn)范圍,對增量配電放開(kāi)、電力市場(chǎng)建設、相對獨立的交易機構組建等重大改革事項,先進(jìn)行試點(diǎn)再逐步推開(kāi),為人民從“用上電”向“用好電”轉變,為國民經(jīng)濟和社會(huì )從“快速發(fā)展”向“高質(zhì)量發(fā)展”提供了堅強支撐。
堅持市場(chǎng)方向,在深化改革中釋放活力。交易規模大幅增長(cháng),從2002年以來(lái)的零星探索,到2017年全國市場(chǎng)化交易年度電量16324億千瓦時(shí),占全社會(huì )用電量比重達到25.9%,進(jìn)入加速擴張階段。配售電市場(chǎng)加速培育,截至2018年4月底,國家發(fā)展改革委、國家能源局已批復第一、二、三批增量配電放開(kāi)試點(diǎn)項目292個(gè),全國范圍內注冊售電公司超過(guò)2500家。新能源消納成效顯著(zhù),2017年國家電網(wǎng)公司經(jīng)營(yíng)區內通過(guò)大電網(wǎng)、大市場(chǎng)跨省消納新能源492億千瓦時(shí),同比增長(cháng)35.6%,其中通過(guò)跨區富余可再生能源現貨交易減少“三棄”電量近70億千瓦時(shí)。
未來(lái)電力體制改革需把握幾個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)
當前,全面推進(jìn)電力體制改革進(jìn)入新階段,從推進(jìn)任務(wù)來(lái)看,市場(chǎng)建設、輸配電價(jià)、配售電改革等仍是重點(diǎn);從發(fā)展目標來(lái)看,將著(zhù)力構建配置充分、運行高效、清潔低碳、靈活互動(dòng)、平穩有序的市場(chǎng)體系。電力體制改革將更多觸及深層次問(wèn)題,探索性和復雜性將更加突出。打破省間壁壘、健全交易體系、發(fā)揮市場(chǎng)作用促進(jìn)清潔能源消納、培育多元主體、提升監管能力,將成為推動(dòng)電改再深入的“牛鼻子”。
──打破省間壁壘,破除體制機制障礙。
落實(shí)國家能源戰略,促進(jìn)清潔能源消納和能源資源大范圍優(yōu)化配置,是一項長(cháng)期艱巨的任務(wù)。為此,我國應著(zhù)力構建電力市場(chǎng),清除市場(chǎng)壁壘,促進(jìn)電力充分競爭和高效配置。當前,受我國以省為實(shí)體的財稅及行政管理體制、電力平衡以省為主等因素影響,省間壁壘不同程度存在,部分地方政府嚴格控制省外購電量、行政干預省間交易價(jià)格,制約了資源的充分、高效配置。
打破省間壁壘的關(guān)鍵是充分發(fā)揮市場(chǎng)機制作用,提高資源大范圍優(yōu)化配置效率和質(zhì)量,具體措施包括:一是擴大省間交易空間和頻次。放開(kāi)省間發(fā)用電計劃和用戶(hù)省間交易選擇權,逐步放寬符合環(huán)保、節能等國家政策要求的用戶(hù)省間購電交易準入門(mén)檻,提高省間直接交易頻次,減少地方政府的行政干預。二是創(chuàng )新激勵補償機制。建立發(fā)電側的激勵機制,通過(guò)省間發(fā)電權和輔助服務(wù)交易等方式,對受端利益受損的發(fā)電機組進(jìn)行補償;創(chuàng )新面向受端省份的利益分享機制,省間交易產(chǎn)生的紅利由送端省按協(xié)商結果補償受端省,調動(dòng)地方政府的積極性和主動(dòng)性;推動(dòng)可再生能源配額制落地實(shí)施,促進(jìn)可再生能源跨省區消納。
──健全交易體系,提高市場(chǎng)運行效率。
過(guò)去傳統模式下,電力市場(chǎng)交易涉及對象較為單一,內容相對簡(jiǎn)單。隨著(zhù)我國電力交易規模不斷擴大,市場(chǎng)成員的增多、交易品種的豐富、交易模式的復雜,都對市場(chǎng)建設提出更高要求。
進(jìn)一步完善交易體系,支撐市場(chǎng)有序運行,具體措施包括:一是明確現貨模式并制定市場(chǎng)規則。根據各省供需形勢、市場(chǎng)主體意識及市場(chǎng)環(huán)境、技術(shù)支持系統條件等因素,因地制宜合理確定現貨模式,并建立健全相應市場(chǎng)規則。二是做好各類(lèi)交易的銜接。以省間交易為突破口,推動(dòng)建立包含中長(cháng)期、現貨交易的全市場(chǎng)化交易機制;優(yōu)化電力交易流程,確保不同時(shí)間尺度、不同標的交易的銜接和貫通;完善平衡機制、結算機制和信息披露機制等,提高交易透明度和運作效率。
──堅持多維施策,促進(jìn)清潔能源消納。
我國新能源發(fā)展迅猛,國家對生態(tài)文明建設空前重視,長(cháng)期以來(lái),火電發(fā)電計劃剛性執行擠占新能源發(fā)電空間,調峰電源合理補償機制不健全,跨省跨區消納政策和電價(jià)機制不完善等市場(chǎng)化機制缺失問(wèn)題,一定程度上制約新能源消納。
發(fā)揮市場(chǎng)機制在促進(jìn)新能源消納中的潛力,具體措施包括:一是建立健全跨區跨省新能源電力交易市場(chǎng)。近期省內以保障性收購為主,省間通過(guò)新能源直接交易、發(fā)電權交易、置換交易等中長(cháng)期交易進(jìn)行消納,消納矛盾突出的“三北地區”富余新能源通過(guò)省間增量現貨進(jìn)一步挖掘消納潛力。二是循序漸進(jìn)提升市場(chǎng)機制的促進(jìn)作用。隨著(zhù)現貨市場(chǎng)、容量市場(chǎng)和輔助服務(wù)市場(chǎng)的健全完善,在競價(jià)市場(chǎng)上發(fā)揮清潔能源發(fā)電邊際成本低的優(yōu)勢,通過(guò)“市場(chǎng)競爭+政府調控”的方式,實(shí)現優(yōu)先調度和消納;優(yōu)化可中斷電價(jià)、峰谷電價(jià)機制,提高對用戶(hù)的激勵水平,改善負荷特性,提高負荷資源消納新能源的意愿和積極性。
──培育多元主體,激發(fā)末端動(dòng)力活力。
隨著(zhù)經(jīng)濟社會(huì )的發(fā)展進(jìn)步,用戶(hù)的用電需求已從“用上電”向“用好電”轉變,如何滿(mǎn)足用戶(hù)和社會(huì )資本對改革紅利的需求,對個(gè)性化服務(wù)的需求,成為新一輪電力體制改革的重要目標。
培育多元配售電主體,提高優(yōu)質(zhì)服務(wù)水平,具體措施包括:一是構建多元售電主體競爭格局。保障用戶(hù)選擇權,加快符合條件的各類(lèi)售電主體的準入,通過(guò)提高競爭強度,促進(jìn)多元售電主體進(jìn)行客戶(hù)細分,制定差異化的增值服務(wù)方案,構建自身比較優(yōu)勢,通過(guò)更專(zhuān)業(yè)、更高的投入產(chǎn)出效率滿(mǎn)足客戶(hù)差異化服務(wù)需求。二是增量配電業(yè)務(wù)。通過(guò)引入社會(huì )資本促進(jìn)服務(wù)創(chuàng )新。尋求解決各方分歧最大公約數,依法合規推動(dòng)增量配電改革落地見(jiàn)效,公平公正確定試點(diǎn)項目業(yè)主,以混合所有制方式發(fā)展配電業(yè)務(wù),促進(jìn)各相關(guān)主體發(fā)揮專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢,發(fā)揮社會(huì )資本的機制靈活性和創(chuàng )新活力,在管理機制和運營(yíng)模式等多方面進(jìn)行創(chuàng )新。采取分布式發(fā)電、“水電氣熱”綜合供應、能效管理等綜合能源服務(wù)手段,以及融資租賃等服務(wù)模式和商業(yè)模式創(chuàng )新,不斷提升優(yōu)質(zhì)服務(wù)水平,讓更多的改革紅利惠及用戶(hù)。
──提升監管能力,保障改革有序推進(jìn)。
隨著(zhù)電力體制改革向縱深推進(jìn),監管模式和監管重點(diǎn)都將發(fā)生變化,監管的復雜性和難度增加,對電力市場(chǎng)的監管力度、規范性和科學(xué)性等提出了更高要求。目前《電力法》等有關(guān)政策法規還在修訂中,簡(jiǎn)政放權后面臨界面不清等問(wèn)題,不能很好適應市場(chǎng)發(fā)展需要。
建立健全監管體制機制,提升監管效能,具體措施包括:一是厘清職責界面,構建高效監管機制。厘清各項改革任務(wù)監管中,國家層面和地方政府與派出機構在規則及方案制定、運行監督與違規行為處置等方面的職責界面。健全監管機制體系,完善對交易秩序、市場(chǎng)力、違規行為、市場(chǎng)運行狀態(tài)和潛在風(fēng)險等方面的監管機制。建立閉環(huán)的監管效果完善機制,確保監管充分發(fā)揮作用,各項處罰、優(yōu)化措施執行到位,為市場(chǎng)主體公平競爭創(chuàng )造條件。二是建立科學(xué)監管手段和方法。構建各項改革任務(wù)的科學(xué)監管評價(jià)方法,建立嚴格的激勵和懲戒機制,對于依法合規經(jīng)營(yíng)的主體,在信用擔保、交易達成和增量配電業(yè)主選定等方面予以?xún)A斜,充分激勵,對于濫用市場(chǎng)力、惡意串謀操控市場(chǎng)等行為,加大處罰力度。
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